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電改四十年:我國電力體制的完善與重構

作者:電小淘來源:電氣時代 瀏覽次數: 日期:2018年6月6日 08:05

電力體制改革、新能源發展、煤改電等話題自2018年兩會以來成為了輿論關注焦點。政府工作報告中首次明確提出“要降低電網環節收費和輸配電價格,一般工商業電價平均降低10%”,預示今年將繼續提高電力市場化交易比重、推進輸配電價改革、加強市場化運作。自2015年中共中央和國務院聯合下發“9號文”以來,電力體制改革成效顯著,電力市場結構加速完善,增量配網持續升溫、售電側改革持續推進。展望未來,電改是規則的重構,而中國作為全球最大的新興電力市場,將在售電端、用電端、配電端帶來大量的產業機會。

回顧我國近40年來電力體制的演變,“國有經濟在電力行業中發揮主導作用,同時電力作為基礎性行業要承擔國民經濟宏觀調控的職能”是我國電改不同于其他國家的制度前提。“5號文”的本質是在電力行業內部的一次國資國企改革,而“9號文”則僅是對傳統電力體制的自我完善。同時,由于現有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大,所以真正的體制變革或許要以十年期為界來審視,而這段時間正是我們深化理論和認識的重要時期。

中國電力體制改革的歷程

中國電力體制由整個經濟體制及電力行業在國民經濟中的定位和功能所決定,改革開放之前如此,改革開放至今仍是如此。我國電力體制改革不同于國外的制度前提在于,國有經濟在電力行業中發揮主導作用,同時電力作為基礎性行業要承擔國民經濟宏觀調控的職能。

“5號文”——電力資源配置機制的制度化

隨著20世紀90年代國民經濟的發展和經濟體制改革的推進,“讓電力行業資源配置機制更加制度化”成為日益強烈的需求。黨的十四大提出“建立社會主義市場經濟體制”以后,全國經濟體制改革目標和基本原則得到系統化和具體化發展,電力體制改革的思路和方案逐步清晰。地方性制度創新也面臨著與宏觀調控的協調問題。例如,與集資辦電相伴隨的多種電價制度,給電價體系、技術路線、環境保護等造成的不利影響成為國家宏觀調控的掣肘。

制度化的標志是2002年的“5號文”。盡管“5號文”相比于2015年的“9號文”,“體制”改革特征更明顯,但這些政策均圍繞國企改革紅利進而實現宏觀調控職能而制定。實際上,“5號文”的主要內容實際上在20世紀90年代就已基本清晰,其本質是在電力行業內部的一次國資國企改革。

短期的資源配置機制和長期的動態調整機制,基本理順了集資辦電以來的國有企業、行業發展與宏觀調控,以及中央與地方(其中,地方利益的很大一部分是地方電力國企)間的關系。而這種電力資源配置機制一直維持至今。

“9號文”——傳統電力體制的自我完善

受2008年全球金融危機的影響,國內經濟形勢出現重大變化,盡管期間政府通過強刺激政策一度緩解了增長壓力,但隨著刺激作用的消退和全球經濟形勢的變化,國內供給側結構性問題及深層體制問題凸顯。所以黨的十八大以來開始推進全面深化改革,黨中央也提出了“能源革命”的戰略。

經濟形勢的變化使得長期以投資為導向的電力體制也需要適應國民經濟增速換檔的現實,作為國民經濟基礎的電力行業在宏觀調控中作用聚焦在為實體經濟降低用能成本上。

在這種背景下,電力體制改革面臨著艱難的權衡:一方面,傳統電力體制對行業和國民經濟發展的貢獻,這是主要方面;另方面,其弊端也在逐步顯現,這是次要方面。這種權衡雖然增加了體制改革方案的難度,但卻決定了“9號文”的改革成為傳統電力體制的一種自我完善。具體表現在以下幾個方面:

第一,再次推動權力下放,下放權力包括投資審批、計劃電量放開、市場設計與建設(內含定價)、增量配網和售電市場等,力度遠較集資辦電時期更大。

第二,通過放開計劃電量制、推動市場化交易實現降價,其作用機制在于使電量配置向長期平均成本更低的電廠和機組集中,從而降低交易電價。

第三,通過獨立輸配電價理順電價傳導機制,并壓低輸配成本,其作用機制在于壓縮與電網無關的成本,一定程度上強化成本約束。

第四,推動去產能,壓縮中小機組規模,提高規模經濟性,降低長期平均成本。

第五,通過中央和地方的電力國有資產重組,壓縮無效資產,降低杠桿率;實現縱向與橫向經濟性,降低長期平均成本

“體制”改革的著力點

形成“從市場價格,到企業投資,到市場規模,到供求關系”的內生循環反饋機制,需要在四個環節采取針對性的“體制”改革措施,也就是說,實現“轉移-補充-重組-整合”的系統改革。

第一,將國企投資激勵從行業外轉移到行業內。

第二,將現貨市場補充進電力市場循環反饋機制的鏈條中。

第三、通過電網結構性重組來建立適應競爭性電力市場的系統運營機制。

第四,整合分散的能源管理職能,為電力體制改革提供組織保障。

對電力體制改革的展望

傳統體制下的短期資源配置機制與長期動態調整機制,在20世紀90年代和本世紀初得到制度化確立以來,一直保持穩定。但傳統計劃已經難以適應新時代經濟對高質量發展的要求,尤其難以保持國有經濟主導作用與行業及經濟發展間的一致性。
對當下而言,推動電力體制改革,落腳點依舊在于理順國有經濟、行業利益與經濟發展之間的關系。但隨著以投資為主的國企紅利漸弱,通過市場競爭挖掘新的紅利來源,正是更好發揮電力國有經濟主導作用的必然選擇,這與競爭性電力市場的作用完全一致。以市場競爭紅利接續國企改革紅利,是中國電力體制改革的主線。

推進電力體制改革首先需要頂層設計,而現有改革遵循的是一條自我完善的路徑,這是一種矛盾。這種矛盾固然有其現實條件,但也決定了這種狀況必然是不可持續的,是階段性的。

當然,這一階段可能比較長。隨著宏觀形勢穩中向好,現有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大。真正的體制變革或許要以十年期為界來審視。這段時期恰是我們不斷深化對中國電力體制改革理論和政策認識的重要時期。

 

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